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关于西方国家行政道德规范的反思

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  (国际关系学院公共管理系 北京100091 在西方国家,行政道德规范作为行政官员的行为规则 ,具有强制性 。它在行政官员 运用公共权力管理社会公共事务的过程中 ,发挥着行为指南 、提升道德水帄 、行政决策道德化等功 。西方国家行政道德规范明确规定:禁止行政官员收 、送礼物 ;禁止行政官员经商和不恰当兼职 严禁行政官员不恰当后就业;禁止行政官员偏袒徇私 ;禁止行政官员以公谋私 禁止性行为[中图分类号 523[文献标识码 100423489 0520016 204 部门雇员道德行为准则》、《英国地方政府雇员行为 准则 》和《澳大利亚政府公职人员行为准则 》等都是 以法律制度的方式规定下来 ,一旦行政官员违反这 些规定 ,根据他们违 情节给予 而后者则指从“应该”的角度出发 ,倡导行政官员从 事道德行为的道德规范 。它们虽然在各国公务员制 度或行政法律制度中进行了论述 ,但它们一般不是 附有制裁手段的强制性规定 ,执行起来灵活性较大 从行政伦理的角度讲,强制性道德行为规范是对行 政官员底线伦理的规定 而非强制性道德行为规范则是对行政官员非底线伦理的规定 。行政官员底线 伦理规定可以通过行政官员的自律来实现 也可以通过他律来实现 ;行政官员非底线伦理规定则必须 通过行政官员的自律才能实现 ,而自律性的高低则 又取决于行政官员的德性 。因此 ,本文侧重对强制 性行政道德规范进行探讨 。从另一方面讲 行政官员在对公共事务进行管理的过程中必须达到行政官 员底线伦理的规定要求 ,才能保证行政官员道德地 行使行政权力 ,道德地对公共事务进行管理 、西方国家行政道德规范的内涵美国学者布朗特 Jerem lant)指出 ,根据韦 伯斯特的《第三 新编 国际 1966年版 一词来源于拉丁文codex,意思是树干 。这有三层意 ,一是指成文法的集合体;二是指虽然不是法律但 有道德约束力的规章制度或集合体 三是指重要的沟通符号系统 。布朗特认为行政道德规范也都体现 了规范的上述这三个层面的涵义 ,它包括理念的声 明和符合理念的行为准则以及强迫行为在规范建立 的界限之内的约束手段 。从布朗特的分析中 ,我们 可以看出 ,所谓行政道德规范就是指西方国家行政 官员在对公共事务进行管理过程中必须遵守的行为 规则 。它包括两类 强制性道德行为规范和非强制性道德行为规范 。前者是指从“不应该 ”的角度出 ,禁止国家行政官员从事不道德或违法行为的道德规范 ,它们作为正 16的表现形式 。非强制性的行政道德规范采取诱导的 方式 ,从“应该 ”的角度 ,劝告行政官员应该遵守行 政道德规范的各种规定 ,以便提高自己的道德水帄 美国公共行政协会全国理事会于1985 年通过的道 德规范 ,就是一部典型的非强制性的行政道德规范 它要求所有参加的人员遵守它的规定,这是行政人 员提高道德水准的途径 。强制性的行政道德规范则 采取强迫的方式 ,从“不应该 ”的角度 告诫行政官员不能做行政道德规范所禁止的行为 ,否则 ,将受到 相应的行政或法律惩罚 。总之 ,行政道德规范对于 、善的行政行为给予认可、褒奖 、恶的行政行为给予否定 、惩处 。这对于提高行政官员管理的 道德水帄具有重要作用 行政道德规范对行政决策的道德性具有重要影响 。行政官员为了管理社会公共事务 ,必须时时 进行决策 ,如何进行行政决策又与行政官员的价值 观密切相关 ,对某一方面公共事务的行政决策不是 公共事务本身所包含的价值的选择 而是行政官员本身价值观的选择 。也就是说 ,对于这个公共事务 的价值只有得到行政官员的认可 ,上升到行政官员 本身的价值观 ,行政官员才会对某一方面公共事务 进行决策 ,行政决策是行政官员本身价值观的选择 而行政官员的个人价值观又深受其行政道德水帄的制约 。这样 ,行政决策又是行政官员行政道德水帄 的产物 。因此 ,行政官员在对公共事务进行决策时 必须具有道德性,即道德地决策 德的决策界定为:“是正义和权利等问题在那里都 得到严肃和道德的思考的一种决策 ”,还包括以行政道德规范的各种规定为基础的“原则和规则 ”。行政道德规范的各种规定 ,都构成 了指导 无论是强制性还是非强制性的行政道德规范所提倡或禁止的行为 ,行政官员在进行决策时都必须遵守 这样,行政官员遵守行政道德规范的各种规定的过 ,实质上就是他们在管理公共事务中确保决策具17 、西方国家对行政道德规范的功能 马克威特认为 :“道德规范的基本目的就是在 正义 西方学者认为行政道德规范对行政官员的行政伦理行为具有如下作用 。虽然西方国家的行政道德规范形式多样,内容 繁杂 ,侧重点不同 ,但都对行政官员应该做什么不该 做什么进行了比较详细的规定 。这就为行政官员在 对社会公共事务进行管理过程中如何遵守道德规范 提供了有章可循的标准 。如《澳大利亚公务人员行 为准则 》中涉及行政官员的道德行为的就有 14 规定,其中 条属于“应该做什么”的条款 ,其余 10 条则属于“禁止做什么 ”的规定 。在这里 ,《行为准 。人们在谈到道德与法律的区别时,认为法 律是国家制订 ,并由国家强制执行的 。而道德则不 是由国家强行制订和强制执行的 ,而是依靠社会舆 论的力量 ,依靠人们的信念 、习惯 、传统和教育的力 量维持的 。人们以自己的善和恶 、正义和非正义 正和偏私、诚实和虚伪等道德观念来评价人们的行 德而言,这种区别道德与法律的方法 ,只是其中的一 个方面 。行政道德与法律还有相同的一面 ,即行政 道德具有法律性 。因为在西方国家 ,行政机关与司 法机关和立法机关共同构成整个国家的管理机构 体制,行政机关的权力和作用尤其突出 。而行政机 关的组织 、运行机制等方面不但要有法可依 ,而且行 政机关在对社会公共事务管理过程中要充分利用法 律形式如发布行政命令 、制定行政规范和条例来进 行管理 。同时 ,政府的合法管理行为受到法律的保 。如前所述,行政道德规范的两种形式即非强制 性和强制性行政道德规范也正是行政道德这两方面 有道德性的过程 活动,不应管理或经营企业或从事商业活动 ,不应在 金融或商业公司中保留或接受董事或官员的职务 不应在工会或专业组织中任职,不应任有薪金的顾 。另外,各国对于行政官员兼职行为也都作了明 确的限制 。《美国行政部门工作人员的道德行为准 》规定:“政府工作人员不得从事任何与政府公务 职责有冲突的兼职或活动 英国地方政府有关法律也明确规定 ,各地当局应向各级雇员强调 如果他们的官员职责在某些方面与他们准备担任的业余工作有重叠 ,如果该项业余工作将导致利益冲 ,或如果该业余工作将使用由于他或她的地位而接触的材料 (如建筑师或规划人员为申请人制定在 他或她的职权内的计划 ,并申请批准计划 ,则他们不得承担这个业余工作 。同时 ,各国还就正常法律 所允许的兼职作了原则规定 ,但都强调虽然行政官 员的业余时间可自行决定 ,但他不应以权谋私 自己处于他的职责与个人利益冲突的地位。由此可 ,从事兼职的条件是此工作不能与行政官员的职责发生冲突 ,不能影响公共利益 严禁行政官员不恰当后就业。在西方国家 所谓后就业就是指行政官员离开政府部门后又到其它部门如公司 、利益集团任职 ,或充当院外说客 过自己在政府的关系网,为这些部门服务 ,进而为自 己谋取利益 。这种现象又称“旋转门 ”现象 。如在 美国 ,曾追随里根总统 20 余年 、担任白宫办公厅副 主任一职的迈克尔 迪弗离开白宫后 成立了一家公关公司 ,做起了老板 。凭借着他可以直达总统夫 妇这一通天关系 ,他不但为本国的诸如环球航空公 司等大企业服务 、南韩等国外。因此 ,各国都对行政官员的后就业 问题进行了明确的限制 。一般来说 各国对后就业的时间和内容进 就业时间 即离职行政官员在一定期内不得从事与其职务或工作有关的活动 1978年美国国会通过的《从政道德法 》规定 ,已经离 职的政府官员在离职后至少一年内不得回原工作部 门为别人从事游说活动 ,违反者要受刑事处分 后就业内容的限制,即对离职的行政官员在重新就 禁止行政官员收、送礼物 。西方国家的行政 道德规范都禁止行政官员利用职位之便收 、送礼品 因而影响其道德地管理公共事务。《美国行政部门 雇员道德行为准则 》明确规定 :“政府雇员不应利用 英国有关法律规定,雇员不应从承包商 或外部供应商处接受价值昂贵的个人礼品 ,但当局 允许雇员接受价值不大的象征物品如钢笔 、日记本 )关于礼物的界定。《美国佛罗里达州公务 员和雇员道德法 》规定 礼物是指受赠人本人或者通过代表他的另一个人接受的东西 或者是给受赠人的代理者或者 ,作为某利益存放的或者其他形式,而受赠人没有 给予等值或更高值回报 。国家公务人员接受他人礼 物实质上就等于欠了送礼者一个“借据 ”,而清还这 个借据又往往利用手中的公共 权力 ,这样就发生了不道德行为,也是一种腐败行为 为此,西方国家对行政官员接受礼品都进行了限制 但是这种限制具有一定的灵活性,考虑到行政官员 在一些正常的社交礼仪方面的需要和亲情关系 国在道德规范中都进行了例外的规定。例如 ,根据 加拿大有关法律 ,行政官员在 12 个月内 ,从一个来 源所收到的礼品 、招待或其它利益的价值在 200 200加元以下者可以不必向道德评议员办公室 说明 )建立礼物申报制度。为了防止行政官员 、送礼品和加强管理,西方行政道德规范规定了行 政官员的礼物申报制度 )对禁收礼品和行政官员的处理 。《美国行政部门雇员道德行为准则 ,在不能收受礼品的场合,雇员应按市场价向赠礼 品者付足礼品的 钱款 禁止行政官员经商和不恰当兼职。在西方 各国都禁止国家行政官员经商,从事生产经营活动 加拿大有关法律规定,公职人员不应参与其它职业 18 业过程中什么可以做和什么不可以做等内容进行的 限制 。西方国家一般都规定 ,在任何情况下 ,前公职 人员均不应改变 、谈判或以政府一方前公职人员曾代表政府或任何顾问的案件中代表任何个人 、商业实体 、协会或联 合会 ;前任公职人员不应向他们的当事人提供咨询 提供公众尚不知道的有关他们曾工作过的部门或在他们任期满前一年有直接或实质关系的部门的计划 与政策 。也就是说 ,凡是与原来工作有直接或间接 关系 ,有利用原有职权为他人或自己谋利益嫌疑的 工作内容都属于被禁止的行列 禁止行政官员偏袒徇私。行政官员是为公共 利益而对社会公共事务进行管理 ,这就要求他们在 运用行政权力进行管理的过程中要公正 、正义 ,不应 该偏袒任何个人或团体 。各国明确规定 ,行政官员 不得利用职务之便为本人或其亲戚朋友谋取私利 不应利用其政府职位、官衔或权力等从事以下活动 以某种方式诱使别人为自己或朋友、亲属以及属下 的人牟取私利 ;以某种方式暗示其个人行为或他们 的行为得到政府或其所在机关的批准 、许可 方各国也规定,根据机关工作程序或出具符合机关 标准或规定的证明文件等法定职权的活动除外 禁止行政官员以公谋私。西方国家“不允许 公共官员以权谋私 ,不允许谋取与他们责任相冲突 的经济利益 。”虽然行政官员的私人利益具 有追求自己利益扩大化的内在必然性 ,因此 ,以权谋私是行政官员不 道德行为的最集中表现 ,它是以损害 、蚕食公共利益 为前提的 。简单地说 ,以权谋私就是利用权力使公 共利益异化为自己的私人利益 。因此 ,为了限制和 抑制这种以权谋私的不道德行为的发生 ,西方国家 采取了以下措施 1、报告制度,就是当行政官员的私 人利益与公共利益发生冲突时 ,应向有关部门或人 员进行说明 。如在英国 ,行政官员认为他们的任何 非金融方面的利益有可能导致与当局利益冲突时 必须向有关管理人员声明任何可能与当局利益冲突的金融利益 2、申报个人财产 。公开自己私人财产是抑制以权谋私的有效 方法 ,它有助于他们选择增进或至少不损害公共利 益的道德行为 。为此 ,西方国家在行政道德规范中 特别重视对行政官员财产申报的规定 。在美国佛罗 里达州 ,凡州或地方的官员和特种雇员都应在每年 被任命的州或地方的官员和受雇的特种雇员应在其任命后的 30 天内 在其雇佣开始后的30 天内 ,申报财务收益 。就是指可能导致行政官员公私利益冲突的情形行政官员要进行回避 ,包括任职回避和公务回避 者就是禁止具有一定亲属关系的人在同一个机关或构成上下级关系的单位任职 ,同时禁止参与自己亲 属关系人的晋升 、调动等 。后者就是禁止行政官员 参与涉及本人或亲属和朋友 、同事等可能对自己或 他们利益产生影响的公务活动 中国方正出版社 美国公务员制和道德规范 清华大学出版社 ckeritt. anangingCo re Pub lic Se rvice lackwell Pub lishe rs, 1998. 1981.Te rry istrative thic Inc,1994.


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